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海綿城市,是新一代城市雨洪管理概念,是指城市在適應環境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面具有良好的“彈性”,也可稱之為“水彈性城市”。國際通用術語為“低影響開發雨水系統構建”。下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水,需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。

2017年3月5日中華人民共和國第十二屆全國人民代表大會第五次會議上,李克強總理政府工作報告中提到:統籌城市地上地下建設,再開工建設城市地下綜合管廊2000公里以上,啟動消除城區重點易澇區段三年行動,推進海綿城市建設,使城市既有“面子”,更有“里子”。 

“海綿城市”材料實質性應用,表現出的滲水、抗壓、耐磨、防滑以及環保美觀多彩、舒適易維護和吸音減噪等特點,成了“會呼吸”的城鎮景觀路面,也有效緩解了城市熱島效應,讓城市路面不再發熱。

2012年4月,在《2012低碳城市與區域發展科技論壇》中,“海綿城市”概念提出;2013年12月12日,習近平總書記在《中央城鎮化工作會議》的講話中強調:“提升城市排水系統時要優先考慮把有限的雨水留下來,優先考慮更多利用自然力量排水,建設自然存積、自然滲透、自然凈化的海綿城市”。而《海綿城市建設技術指南——低影響開發雨水系統構建(試行)》以及仇保興發表的《海綿城市(LID)的內涵、途徑與展望》則對“海綿城市”的概念給出了明確的定義,即城市能夠像海綿一樣,在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”,下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水,需要時將蓄存的水“釋放”并加以利用。提升城市生態系統功能和減少城市洪澇災害的發生。

國務院辦公廳出臺“關于推進海綿城市建設的指導意見”指出,采用滲、滯、蓄、凈、用、排等措施,將70%的降雨就地消納和利用。

2017年李克強總理的政府工作報告明確了海綿城市的發展方向,讓海綿城市建設不僅于試點城市,而是所有城市都應該重視這項“里子工程”。

試點通知

2014年12月31日,根據習近平總書記關于“加強海綿城市建設”的講話精神和近 期中央經濟工作會要求,財政部、住房城鄉建設部、水利部決定開展中央財政支持海綿城市建設試點工作?,F將有關事項通知如下:

一、中央財政對海綿城市建設試點給予專項資金補助,一定三年,具體補助數額按城市規模分檔確定,直轄市每年6億元,省會城市每年5億元,其他城市每年4億元。對采用PPP模式達到一定比例的,將按上述補助基數獎勵10%。

二、試點城市由省級財政、住房城鄉建設、水利部門聯合申報。試點城市應將城市建設成具有吸水、蓄水、凈水和釋水功能的海綿體,提高城市防洪排澇減災能力。試點城市年徑流總量目標控制率應達到住房城鄉建設部《海綿城市建設技術指南》要求。試點城市按三年滾動預算要求編制實施方案,實施方案編制指南另行印發。

三、采取競爭性評審方式選擇試點城市。財政部、住房城鄉建設部、水利部將對申報城市進行資格審核。對通過資格審核的城市,財政部、住房城鄉建設部、水利部將組織城市公開答辯,由專家進行現場評審,現場公布評審結果。

四、對試點工作開展績效評價。財政部、住房城鄉建設部、水利部定期組織績效評價,并根據績效評價結果進行獎罰。評價結果好的,按中央財政補助資金基數10%給予獎勵;評價結果差的,扣回中央財政補助資金。具體績效評價辦法另行制訂。

五、各地財政、住房城鄉建設、水利部門應高度重視此項工作,積極謀劃,組織有關城市做好實施方案編制工作,研究制定配套政策。具體申報工作另行通知。

指導意見

國務院辦公廳2015年10月印發《關于推進海綿城市建設的指導意見》,部署推進海綿城市建設工作。

《關于推進海綿城市建設的指導意見》指出,建設海綿城市,統籌發揮自然生態功能和人工干預功能,有效控制雨水徑流,實現自然積存、自然滲透、自然凈化的城市發展方式,有利于修復城市水生態、涵養水資源,增強城市防澇能力,擴大公共產品有效投資,提高新型城鎮化質量,促進人與自然和諧發展。

《關于推進海綿城市建設的指導意見》明確,通過海綿城市建設,大限度地減少城市開發建設對生態環境的影響,將70%的降雨就地消納和利用。到2020年,城市建成區20%以上的面積達到目標要求;到2030年,城市建成區80%以上的面積達到目標要求。

《關于推進海綿城市建設的指導意見》從加強規劃、統籌有序建設、完善支持政策、抓好組織落實等四個方面,提出了十項具體措施。一是科學編制規劃。將雨水年徑流總量控制率作為城市規劃的剛性控制指標,建立區域雨水排放管理制度。二是嚴格實施規劃。將海綿城市建設要求作為城市規劃許可和項目建設的前置條件,在施工圖審查、施工許可、竣工驗收等環節嚴格把關。三是完善標準規范。抓緊修訂完善與海綿城市建設相關的標準規范。四是統籌推進新老城區海綿城市建設。從2015年起,城市新區要##落實海綿城市建設要求;老城區要結合棚戶區和城鄉危房改造、老舊小區有機更新等,以解決城市內澇、雨水收集利用、黑臭水體治理為突破口,推進區域整體治理,逐步實現小雨不積水、大雨不內澇、水體不黑臭、熱島有緩解。建立工程項目儲備制度,避免大拆大建。五是推進海綿型建筑和相關基礎設施建設。推廣海綿型建筑與小區、海綿型道路與廣場,推進城市排水防澇設施建設和易澇點改造,實施雨污分流,科學布局建設雨水調蓄設施。六是推進公園綠地建設和自然生態修復。推廣海綿型公園和綠地,消納自身雨水,并為蓄滯周邊區域雨水提供空間。加強對城市坑塘、河湖、濕地等水體的保護與生態修復。七是創新建設運營機制。鼓勵社會資本參與海綿城市投資建設和運營管理,鼓勵技術企業與金融資本結合,采用總承包方式承接相關建設項目,發揮整體效益。八是加大政府投入。中央財政要積極引導海綿城市建設,地方各級人民政府要進一步加大資金投入。九是完善融資支持。鼓勵相關金融機構加大信貸支持力度,將海綿城市建設項目列入專項建設基金支持范圍,支持符合條件的企業發行債券等。十是抓好組織落實。城市人民政府是海綿城市建設的責任主體,住房城鄉建設部會同發展改革委、財政部、水利部等部門指導督促各地做好海綿城市建設相關工作。

吉林省《關于開展海綿城市建設的實施意見》

江蘇省《關于推進海綿城市建設的實施意見》

重慶市《關于推進海綿城市建設的實施意見》

第十二屆全國人民代表大會第五次會議:李克強總理所作的政府工作報告 

遵循原則

海綿城市建設應遵循生態優先等原則,將自然途徑與人工措施相結合,在##城市排水防澇安全的前提下,大限度地實現雨水在城市區域的積存、滲透和凈化,促進雨水資源的利用和生態環境保護。建設“海綿城市”并不是推倒重來,取代傳統的排水系統,而是對傳統排水系統的一種“減負”和補充,大程度地發揮城市本身的作用。在海綿城市建設過程中,應統籌自然降水、地表水和地下水的系統性,協調給水、排水等水循環利用各環節,并考慮其復雜性和長期性。

作為城市發展理念和建設方式轉型的重要標志,我國海綿城市建設“時間表”已經明確且“只能往前,不可能往后”。全國已有130多個城市制定了海綿城市建設方案。

確定的目標核心是通過海綿城市建設,使70%的降雨就地消納和利用。圍繞這一目標確定的時間表是到2020年,20%的城市建成區達到這個要求。如果一個城市建成區有100平方公里的話,至少有20平方公里在2020年要達到這個要求。到2030年,80%的城市建成區要達到這個要求。

設計理念

建設海綿城市,##要扭轉觀念。傳統城市建設模式,處處是硬化路面。每逢大雨,主要依靠管渠、泵站等“灰色”設施來排水,以“快速排除”和“末端集中”控制為主要規劃設計理念,往往造成逢雨必澇,旱澇急轉。根據《海綿城市建設技術指南》,城市建設將強調優先利用植草溝、滲水磚、雨水花園、下沉式綠地等“綠色”措施來組織排水,以“慢排緩釋”和“源頭分散”控制為主要規劃設計理念,既避免了洪澇,又有效的收集了雨水。

配套設施

北京近山松海綿透水鋪裝

建海綿城市就要有“海綿體”。城市“海綿體”既包括河、湖、池塘等水系,也包括綠地、花園、可滲透路面這樣的城市配套設施。雨水通過這些“海綿體”下滲、滯蓄、凈化、回用,剩余部分徑流通過管網、泵站外排,從而可有效提高城市排水系統的標準,緩減城市內澇的壓力。

主要條件

建設海綿城市,關鍵在于不斷提高“海綿體”的規模和質量。過去,城市建設追求用地一馬平川,往往會填湖平壑。根據《海綿城市建設技術指南》,各地應大限度地保護原有的河湖、濕地、坑塘、溝渠等“海綿體”不受開發活動的影響;受到破壞的“海綿體”也應通過綜合運用物理、生物和生態等手段逐步修復,并維持一定比例的生態空間。

有條件的還應新建一定規模的“海綿體”。根據《海綿城市建設技術指南》,海綿城市建設要以城市建筑、小區、道路、綠地與廣場等建設為載體。比如讓城市屋頂“綠”起來,“綠色”屋頂在滯留雨水的同時還起到節能減排、緩解熱島效應的功效。道路、廣場可以采用透水鋪裝,特別是城市中的綠地應充分“沉下去”。

試點工作

試點城市

包括南寧、濟南在內的16個城市將獲得中央財政補貼10多億元,用于海綿城市建設。這一補貼源于2014年12月31日財政部發布的《關于開展中央財政支持海綿城市建設試點工作的通知》一文。

2015年3月4日,3部委確定22個城市參與海綿城市建設試點城市競爭性評審答辯,有16個獲得海綿城市的資格。

2015年4月2日晚間,根據財政部網站消息,海綿城市建設試點城市名單正式公布。根據競爭性評審得分,排名在前16位的城市分別是(按行政區劃序列排列):遷安、白城、鎮江、嘉興、池州、廈門、萍鄉、濟南、鶴壁、武漢、常德、南寧、重慶、遂寧、貴安新區和西咸新區。

2016年4月27日,根據財政部網站消息,財政部、住房城鄉建設部、水利部日前公示2016年中央財政支持海綿城市建設試點城市名單,根據競爭性評審得分,排名在前14位的城市進入2016年中央財政支持海綿城市建設試點范圍,名單如下(按行政區劃序列排列):北京、天津、大連、上海、寧波、福州、青島、珠海、深圳、三亞、玉溪、慶陽、西寧和固原。

2016年,河南省住建廳、省財政廳、省水利廳聯合組織了省海綿城市建設省級試點競爭性評審工作。按照評審得分,鄭州、洛陽、平頂山、安陽、焦作、濮陽、許昌和商丘進入試點名單范疇。

深圳市已成功申請成為2016年海綿城市建設試點城市。深圳市規劃和國土資源委員會近日發布《關于印發〈深圳市海綿城市規劃要點和審查細則〉的通知》,希望通過海綿城市建設,大限度減少城市開發建設對生態環境的影響,將70%的降雨就地消納和利用,計劃到2030年,城市建成區80%以上的面積達到目標要求。 

試點效果

2015年4月以來,先后公布兩批中央財政支持海綿城市建設試點,重點是要解決城市建設中的水環境、水生態和內澇問題。但是,目前效果還不能令人滿意。

海綿城市已經試點一年,為什么在防治內澇方面仍沒有見到成效?

根據《關于推進海綿城市建設的指導意見》,中央對試點城市考核的時間表是5~10年,而目前海綿城市試點工作啟動僅一年。

“海綿城市并不是幾天就建成的,海綿城市可能需要5年、10年,甚至更長時間才能解決。我們也不能因為這次水淹了,就說海綿城市的試點失敗了。這些海綿城市試點,都有一定的示范作用。但是,這個示范意義大多是局部性的。生態水利和國土海綿系統建設是根本出路。”俞孔堅說。

國外應用

城市不同,特點和優勢也不盡相同。因此打造“海綿城市”不能生硬照搬他人的經驗做法,而應在科學的規劃下,因地制宜采取符合自身特點的措施,才能真正發揮出海綿作用,從而改善城市的生態環境,提高民眾的生活質量。

德國

集水 平衡生態

得益于發達的地下管網系統、##的雨水綜合利用技術和規劃合理的城市綠地建設,德國“海綿城市”建設頗有成效。

德國城市地下管網的發達程度與排污能力處于##地位。德國城市都擁有現代化的排水設施,不僅能夠排水排污,還能起到平衡城市生態系統的功能。以德國首都柏林為例,其地下水道長度總計約9646公里,其中一些有近140年歷史。分布在柏林市中心的管道多為混合管道系統,可以同時處理污水和雨水。其好處在于可以節省地下空間,不妨礙市內地鐵及其他地下管線的運行。而在郊區,主要采用分離管道系統,即污水和雨水分別在不同管道中進行處理。這樣做的好處是可以提高水處理的針對性,提##率。

瑞士

雨水工程 民眾參與

20世紀末開始,瑞士在全國大力推行“雨水工程”。這是一個花費小、成效高、實用性強的雨水利用計劃。通常來說,城市中的建筑物都建有從房頂連接地下的雨水管道,雨水經過管道直通地下水道,然后排入江河湖泊。瑞士則以一家一戶為單位,在原有的房屋上動了一點兒“小手術”:在墻上打個小洞,用水管將雨水引入室內的儲水池,然后再用小水泵將收集到的雨水送往房屋各處。瑞士以“花園之國”著稱,風沙不多,冒煙的工業幾乎沒有,因此雨水比較干凈。各家在使用時,靠小水泵將沉淀過濾后的雨水打上來,用以沖洗廁所、擦洗地板、澆花,甚至還可用來洗滌衣物、清洗蔬菜水果等。

如今在瑞士,許多建筑物和住宅外部都裝有專用雨水流通管道,內部建有蓄水池,雨水經過處理后使用。一般用戶除飲用之外的其他生活用水,用這個雨水利用系統基本可以解決。瑞士政府還采用稅收減免和補助津貼等政策鼓勵民眾建設這種節能型房屋,從而使雨水得到循環利用,節省了不少水資源。

在瑞士的城市建設中,良好的基礎設施是完善的、遍及全城的城市給排水管道和生活污水處理廠。早在17世紀,瑞士就已經出現了結構簡單、暴露在道路表面的排水管道,迄今在日內瓦老城仍然能看到這些古老的排水道。從1860年開始,下水道已經被看做是公共系統重要的組成部分,瑞士的城市建設者開始按照當時的需要建造地下排水系統。瑞士##的地下排水系統則主要修建于二戰后。當時,瑞士出現了大規模的城市化發展,誕生了很多衛星城市。在這一時期,瑞士制定了水使用和水處理法律,并開始落實下水管道系統建設規劃。

新加坡

疏導有方 標準嚴格

新加坡作為一個雨量充沛的熱帶島國,其高年降雨量在近30年間呈持續上升趨勢,卻鮮有城市內澇的情況發生。記者初到獅城時正逢雨季,每天都有數場“說來就來”的瓢潑大雨,但城市內均未出現明顯的積水和內澇。這一切要歸功于設計科學、分布合理的雨水收集和城市排水系統。##,預先規劃城市排水系統。其次,加強雨水疏導,建立大型蓄水池。第三,建立嚴格的地面建筑排水標準。

美國

強化設計 加快改建

美國大多數城市秉承傳統的水利設施設計理念:在郊外儲存雨水,利用水渠送到市區,污水通過地下溝渠排走。這種理念按照西方的說法始于古羅馬時代,現在仍然大行其道。即使在非常缺水的加利福尼亞州,也是因循這一并不適合當地生態的城市水利與用水模式。

多年以來,洛杉磯的雨水一直是流入河道,后流向大海。在上個世紀40年代,洛杉磯河被改造成一個水泥砌就的溝槽,在雨季承擔泄洪任務。它實際上已經徒有其名,不能算作一條河流,就像一個長達51英里的浴缸,橫臥在城市與大海之間。在沒有被改造成泄洪水道之前,它經常泛濫,淹沒沿岸城鎮。在這條河流砌上水泥之后,洪水的威脅沒有了,沿岸也被城市所占領。如今,情況發生很大變化,人們不再擔心雨水泛濫成災,而是糾結于雨水總是白白地流走。

兩大困難

資金需求量大

住建部部長陳政高曾公開透露,預計海綿城市建設投資將達到每平方公里1億元至1.5億元。住建部副部長陸克華在去年也表示,16座試點城市計劃3年內投資865億元,建設面積450多平方公里。

按當前海綿城市的建設規劃,有人估計,至2020年,全國658個城市建成區的20%以上面積需要達到設計標準,全國每年投資總額預計將超過4000億元。到2030年,城市建成區80%以上的面積達到目標要求,需要資金約16000億元。

缺乏穩定收益回報

《關于推進海綿城市建設的指導意見》提出,堅持政府引導、社會參與。發揮市場配置資源的決定性作用和政府的調控引導作用,加大政策支持力度,營造良好發展環境。積極推廣政府和社會資本合作(PPP)、特許經營等模式,吸引社會資本廣泛參與海綿城市建設。

PPP模式在基礎設施上用得不錯,比如污水處理等項目,每年政府作為公共投入的部分是以購買服務的方式回報給投資商,這方面已經很成熟。但是,“PPP模式用在海綿城市,怎么計算公共服務?它不像一噸污水處理完了是干凈的,很容易計算出來。海綿城市相當于在建一個生態綠地系統。這部分的服務怎么計算是一個難點,據我所知,目前還沒有特別成功和完善的模式,PPP模式應用在海綿城市建設還有一定困難。”

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